Nem egyszerű módosítás, hanem átmeneti alkotmányos program

A javaslat bevezető része önmagában is jelzi, hogy nem technikai alkotmánymódosításról van szó. A szöveg szerint az Országgyűlés új Alkotmány megalkotását tartja szükségesnek, széles körű társadalmi és szakmai egyeztetés után; a mostani módosítás pedig az új Alkotmány hatálybalépéséig teremtené meg az állam jogszerű működéséhez szükséges intézményi feltételeket és a „demokratikus jogállam helyreállításának alapjait”.

Ez a kiindulópont politikailag érthető, közjogilag azonban rendkívül érzékeny. Ha egy alkotmányos rendszerrel szemben az az állítás, hogy az már nem a közhatalom korlátja, hanem a politikai hatalomgyakorlás eszköze, akkor valóban felmerülhet az alkotmányos korrekció igénye. De a jogállami helyreállítás nemcsak céljában, hanem módszerében is jogállami kell legyen. A jogállam helyreállítása nem jelentheti azt, hogy a mindenkori többség ugyanazt az eszköztárat használja, amelyet korábban maga is bírált: személyre szabott alkotmányozást, gyors intézményi átrendezést, közjogi tisztségek politikai alapon történő újranyitását.

Ezért a Solanum Monitor számára a tizenhetedik módosítás nem egyszerűen „ellenzéki” vagy „kormányzati” javaslatként érdekes, hanem mint alkotmányos átmeneti csomag. A tét az, hogy a közvagyon, az igazságszolgáltatás, az Alkotmánybíróság, a köztársasági elnök és a sarkalatos törvények rendszere körül olyan új szabályok születnek-e, amelyek hosszabb távon is fékezik a hatalmat, vagy csupán újraosztják az intézményi pozíciókat.

A közvagyon-visszaszerzés alkotmányos szintre emelése

A módosítás egyik legerősebb Solanum-kapcsolódási pontja a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal létrehozása. A tervezet szerint a hivatal a közvagyon védelme, valamint a jogellenesen felhasznált közvagyon felkutatásának és visszaszerzésének elősegítése érdekében működne. A szöveg független szervként határozza meg, amely az igazságszolgáltatás közreműködőjeként, közvádlóként, az állam büntetőigényének érvényesítőjeként járna el, és törvényben meghatározott módon nyomozáshoz kapcsolódó jogokat, közvádképviseletet és további hatásköröket gyakorolna.

Ez első ránézésre a közpénzügyi elszámoltathatóság irányába tett lépés. A közvagyon védelme, a jogellenes vagyonmozgások feltárása és a visszaszerzés intézményesítése régóta hiányzó eleme a magyar közéletnek. A közpénzekkel kapcsolatos jogsértések ugyanis nemcsak büntetőjogi ügyek: társadalmi bizalomvesztést, közszolgáltatási hiányokat, intézményi hitelvesztést és tartós versenytorzulást is okoznak.

A probléma az, hogy egy ilyen hivatal csak akkor lehet jogállami eszköz, ha a saját működésére is erős garanciák vonatkoznak. Nem elég azt kimondani, hogy független. Tudni kell, ki választja a vezetőit, milyen feltételekkel, hogyan számoltathatók el, milyen ügyekben járhatnak el, milyen viszonyban állnak az ügyészséggel, a rendőrséggel, az Állami Számvevőszékkel, az Integritás Hatósággal és a bíróságokkal. A tervezet szerint az elnököt és az elnökhelyetteseket az Országgyűlés kétharmaddal, hat évre választaná, a részletes szabályokat pedig sarkalatos törvény határozná meg.

A Solanum-szempont itt kettős. Egyfelől a közvagyon-visszaszerzés alkotmányos súlyú feladatként való elismerése indokolt. Másfelől egy új közvádlói típusú szerv létrehozása csak akkor támogatható, ha nem politikai fegyverként, hanem garanciális, bizonyíték-alapú, bírói kontroll alatt működő intézményként jön létre.

Közpénz-fogalom: fontos korrekció, de nem elég önmagában

A hatályos Alaptörvény szerint a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni, a közpénzekre és nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok, ugyanakkor a 39. cikk (3) bekezdése a közpénzt az állam bevételeként, kiadásaként és követeléseként határozza meg.

A tervezet ezt a külön közpénz-definíciót hatályon kívül helyezné. Az indokolás szerint a tételes meghatározás indokolatlanul leszűkíthette a közpénz értelmezési körét, és akadályozhatta a változó pénzügyi és szervezeti viszonyokhoz való alkalmazkodást.

Ez a Solanum Monitor számára fontos közérdekű pont. A közvagyon útja ma nem mindig egyszerű állami költségvetési sorokon keresztül követhető. Közalapítványok, gazdasági társaságok, koncessziós struktúrák, támogatási láncok, közvetítő szervezetek és közfeladatot ellátó magánjogi szereplők között mozoghat a vagyon. Ha a közpénz-fogalom túl szűk, akkor éppen ott veszítheti el a nyilvánosság az ellenőrzési lehetőséget, ahol a közérdekű kontrollra a legnagyobb szükség lenne.

Ugyanakkor a definíció törlése önmagában nem teremt átláthatóságot. A valódi kérdés az, hogy a módosítást követően milyen információszabadsági, perindítási, adatnyilvánossági és vagyon-visszakövetési szabályok épülnek rá. A közpénz védelme nem deklarációs kérdés: végrehajtható jogok, határidők, adatszolgáltatási kötelezettségek és bírói kikényszeríthetőség nélkül könnyen jelképes marad.

Az Alkotmánybíróság: hatáskör-helyreállítás és személyi beavatkozás egyszerre

A javaslat egyik része kifejezetten jogállami irányba mutat: hatályon kívül helyezné az Alaptörvény 37. cikk (4)–(5) bekezdését, vagyis azt a korlátozást, amely bizonyos költségvetési és adótárgyú törvények esetében szűkíti az Alkotmánybíróság felülvizsgálati lehetőségét. A hatályos szabály szerint az Alkotmánybíróság ilyen ügyekben csak meghatározott alapjogokkal összefüggésben vizsgálhatja a törvények Alaptörvénnyel való összhangját.

A teljesebb alkotmánybírósági kontroll helyreállítása érdemi jogállami lépés lenne. Ha a központi költségvetés, az adók, járulékok, vámok vagy illetékek területén a törvényhozás széles politikai mozgástérrel rendelkezik, az nem jelenti azt, hogy ezen a területen az alkotmányos mérce gyengébb lehet. A közpénzügyi döntések gyakran közvetlenül érintik a tulajdont, a vállalkozás szabadságát, a szociális biztonságot, az önkormányzatok működését és a közszolgáltatások fenntarthatóságát.

Ugyanakkor a tervezet az Alkotmánybíróság személyi működésébe is belenyúlna. Visszahozná a 70 éves felső korhatárt, és kimondaná, hogy az Alkotmánybíróság elnökét a testület tagjai saját maguk közül választják. Emellett átmeneti szabály rendelkezne arról, hogy azoknak az alkotmánybíráknak a megbízatása, akik a módosítás hatálybalépésekor már betöltötték a 70. életévüket, a hatálybalépést követő hónap első napján megszűnik.

Ez már nem pusztán intézményi reform, hanem személyi összetételt érintő azonnali alkotmányos beavatkozás. A 70 éves korhatár általános szabályként védhető lehet, különösen akkor, ha kiszámíthatóan, előre láthatóan, jövőre nézve alkalmazzák. Az átmeneti, már hivatalban lévő bírákra is kiterjedő megszüntetés azonban a jogbiztonság, az intézményi folytonosság és a bírói függetlenség szempontjából külön vizsgálatot igényel.

A Solanum-álláspont itt nem az, hogy az Alkotmánybíróság jelenlegi állapotát érinthetetlennek kell tekinteni. Hanem az, hogy a jogállami korrekciót úgy kell végrehajtani, hogy az ne keltsen személyre szabott alkotmányozási látszatot. Az alkotmánybírói függetlenséget nemcsak a politikai beavatkozás tényleges hiányával, hanem annak látható garanciáival is védeni kell.

A köztársasági elnök megbízatásának megszüntetése: a csomag legérzékenyebb pontja

A tervezet szerint az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő napon a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása megszűnne, az Országgyűlés pedig az új Alkotmány hatálybalépéséig, de legfeljebb öt évre új köztársasági elnököt választana.

Az indokolás ezt a hivatalban lévő államfő működésével kapcsolatos társadalmi bizalomvesztéssel és a választópolgároktól kapott rendkívüli felhatalmazással magyarázza.

Ez közjogilag a módosítás legnagyobb feszültségpontja. A köztársasági elnök nem kormánytag, nem politikai bizalmi tisztségviselő és nem egyszerű parlamenti pozíció. Az államfői intézmény egyik funkciója éppen az, hogy a politikai ciklusoktól részben elkülönülten, alkotmányos folytonosságot képviseljen. Ha egy hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása nem felelősségi eljárás, nem konkrét jogsértési megállapítás, hanem átmeneti alkotmánymódosítás alapján szűnik meg, az precedenskérdést vet fel.

A kérdés nem személyi, hanem intézményi: elfogadható-e, hogy egy új parlamenti többség alkotmányos átmenetre hivatkozva megszüntesse egy korábban törvényesen megválasztott közjogi tisztségviselő megbízatását? Ha igen, milyen feltételekkel? Kell-e hozzá konkrét alkotmányos felelősségi standard? Kell-e bizonyítás? Kell-e alkotmánybírósági, parlamenti vagy más garanciális eljárás? És ami a legfontosabb: nem nyitja-e meg ez az utat ahhoz, hogy későbbi többségek is alkotmánymódosítással rendezzék el a számukra politikailag kényelmetlen közjogi tisztségviselők sorsát?

A jogállami helyreállítás egyik alapvető mércéje éppen az, hogy a hatalom nem ír személyre szabott szabályt. Ezért ezt a rendelkezést a Solanum Monitor külön cikkben is vizsgálná.

Bírói önigazgatás: ígéretes irány, de a részletszabályokon múlik

A tervezet módosítaná az Országos Bírósági Hivatal elnökének és a Kúria elnökének kiválasztási rendszerét. A javaslat szerint mindkét tisztségnél a bírák által jelölt három személy egyikét javasolhatná a köztársasági elnök az Országgyűlésnek, a megválasztáshoz pedig továbbra is kétharmados többség kellene. Az Országos Bírói Tanács felügyelné a bíróságok központi igazgatását, és más bírói önkormányzati szervek is közreműködnének a bíróságok igazgatásában.

Ez a bírói önigazgatás erősítése felé mutat. A bírói hatalmi ág függetlensége ugyanis nemcsak azt jelenti, hogy az egyes bíráknak ítélkezés közben nem lehet utasítást adni. Azt is jelenti, hogy a bírósági igazgatás, a vezetői kinevezések, az ügyelosztás, a fegyelmi és igazgatási nyomásgyakorlás rendszere nem válhat politikai befolyásolás eszközévé.

A módosítás viszont több helyen sarkalatos törvényre utalja a részletszabályokat. Ezért a valódi értékeléshez látni kell majd, hogy kik jelölhetnek, milyen eljárásban, milyen garanciákkal, milyen nyilvánosság mellett, és hogyan működne a visszahívás. Az önigazgatás erősítése csak akkor valós, ha a bírói közösség nem formális, hanem tényleges döntési súlyt kap.

Tizenkét éves képviselői korlát: demokratikus megújulás vagy választhatósági korlátozás?

A javaslat szerint nem lenne választható az országgyűlési képviselők választásán az, aki országgyűlési képviselői megbízatást összesen legalább tizenkét évig már betöltött.

A demokratikus rotáció legitim cél lehet. A hosszú időn át fennálló politikai mandátumok valóban hozzájárulhatnak zárt politikai elit, személyi függőségek és párton belüli bebetonozódás kialakulásához. A képviselői korlát ezért első látásra a politikai megújulás eszközeként jelenik meg.

Ugyanakkor a passzív választójog korlátozása alapjogi kérdés. Nemcsak a jelölt jogát érinti, hanem a választók jogát is arra, hogy általuk alkalmasnak tartott személyre szavazzanak. Ezért a szabálynak pártsemlegesnek, előre kiszámíthatónak, arányosnak és világosan indokoltnak kell lennie.

Technikai, de nem jelentéktelen pont, hogy az átmeneti rendelkezés szövege a módosítással megállapított XXIII. cikk (1) bekezdésének alkalmazásáról beszél a következő általános választáson, miközben maga a 12 éves választhatósági korlát a XXIII. cikk (2) bekezdésében szerepel. Ez szerkesztési pontnak tűnhet, de alkotmányos szövegben az ilyen pontatlanság később értelmezési vitákat okozhat.

Sarkalatos törvények visszavágása: kormányozhatóság és jogbiztonság határán

A tervezet több helyen a „sarkalatos törvény” követelményét egyszerű törvényi szabályozásra cserélné. Az indokolás szerint jelenleg az Alaptörvény 36 tárgykörben ír elő sarkalatos törvényi szabályozást, és a minősített többséghez kötött szabályok szükségtelenül széles körben korlátozzák a mindenkori, alkotmányozó többséggel nem rendelkező demokratikus többséget.

Ez valódi alkotmányos dilemma. A kétharmados szabályok egy része védheti az alapvető intézményi stabilitást, más részük viszont valóban alkalmas lehet arra, hogy egy korábbi politikai többség tartósan megkösse a jövőbeni egyszerű többségek kezét. A túl sok sarkalatos szabály a demokrácia mozgásterét szűkítheti. A túl kevés sarkalatos szabály viszont a jogbiztonságot és az intézményi stabilitást gyengítheti.

A helyes mérce nem az, hogy minél kevesebb vagy minél több kétharmados szabály legyen. A helyes kérdés az, hogy mely tárgykörök igényelnek valóban széles politikai konszenzust. A választási rendszer, az Alkotmánybíróság, a bíróságok, az ügyészség, a köztársasági elnök jogállása és a közvagyon-védelmi intézményrendszer nyilvánvalóan nem kezelhető egyszerű politikai cikluslogika szerint. Ugyanakkor a mindennapi kormányzati politika részletkérdéseit nem indokolt örökre kétharmados zár alá helyezni.

Önálló szabályozó szervek: demokratikus kontroll vagy politikai visszavétel?

A módosítás felülvizsgálná az önálló szabályozó szervek alaptörvényi helyzetét is. A kormányzati összefoglaló szerint a cél az, hogy ezek a szervek ne kerülhessenek indokolatlanul távol a demokratikus ellenőrzéstől. A tervezet szövege ennek megfelelően hatályon kívül helyezné az Alaptörvény „Önálló szabályozó szervek” című alcímét, és a jogszabályok felsorolásából is kikerülne az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete, 2027. január 1-jei hatálybalépéssel.

Ez a kérdés sem dönthető el pusztán politikai szimpátia alapján. Az önálló szabályozó szervek létezésének egyik indoka az, hogy bizonyos piacfelügyeleti, médiaszabályozási, hírközlési vagy más szabályozási funkciók ne legyenek közvetlen napi kormányzati befolyás alatt. Ugyanakkor ezek a szervek sem válhatnak demokratikus kontroll alól kivont, hosszú mandátumokkal bebetonozott hatalmi központokká.

A Solanum-kérdés itt az: a módosítás a demokratikus elszámoltathatóságot erősíti, vagy egyszerűen visszaviszi a szabályozói hatalmat a mindenkori kormányzati centrumhoz? A válasz a részletszabályokon múlik: kinevezés, mandátum, beszámolás, bírósági kontroll, szakmai függetlenség és nyilvánosság.

A Solanum Monitor mércéje: a cél nem menti fel a módszert

A tizenhetedik módosítás több pontja valódi jogállami problémákra reagál. A közpénz-fogalom szűkítésének feloldása, az Alkotmánybíróság költségvetési tárgyú korlátozásának megszüntetése, a bírói önigazgatás erősítése, a közvagyon-visszaszerzés intézményesítése és a sarkalatos törvények túlburjánzásának felülvizsgálata olyan témák, amelyekkel érdemben foglalkozni kell.

De a csomag nemcsak garanciákat épít, hanem hatalmi pozíciókat is megmozgat. Megszüntetné a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatását, átmeneti szabállyal zárna le alkotmánybírói mandátumokat, új közvádlói típusú intézményt emelne alkotmányos szintre, és átrendezné a sarkalatosság rendszerét. Ezek nem mellékes részletek, hanem a közjogi rend súlypontjai.

A Solanum Monitor ezért ezt az ügyet nem egyszeri hírként, hanem ügykövető dossziéként kezeli. A fő vizsgálati szempontok a következők: általános vagy személyre szabott-e a szabályozás; erősödik-e a bírói és alkotmányos kontroll; van-e valódi nyilvánosság és társadalmi egyeztetés; a közvagyon-védelem kap-e végrehajtható eszközöket; az új intézményekkel szemben léteznek-e ellenőrzési garanciák; és a módosítás átmeneti jellege valóban átmeneti marad-e.

A jogállam helyreállítása nem lehet pusztán politikai ígéret. Akkor hiteles, ha a hatalom saját magára is korlátokat ír. A tizenhetedik módosítás éppen ezért egyszerre lehet esély és kockázat: esély egy átláthatóbb, ellenőrizhetőbb közjogi működésre, és kockázat arra, hogy a jogállami helyreállítás nyelvén új alkotmányos átmenet kezdődik, amelynek végső garanciái még nem látszanak.

A következő hetek fő kérdése ezért nem az lesz, hogy a javaslat deklarált céljai támogathatók-e. Sok ponton igen. A valódi kérdés az lesz, hogy a módosításból olyan alkotmányos rend születik-e, amely a következő politikai többséget is korlátozni fogja — vagy csak a jelenlegi átmenet hatalmi igényeit rendezi alkotmányos formába.